Αναζητώντας χρυσό κανόνα για τη δόμηση στα νησιά

Τελικά, πόσο κόσμο μπορούν –ή, καλύτερα, θα έπρεπε– να «σηκώσουν» τα νησιά μας; Μια σειρά από παράλληλες εξελίξεις υποχρεώνουν την πολιτεία να αποφασίσει και μάλιστα γρήγορα. Ο υπολογισμός της φέρουσας ικανότητας, ωστόσο, κάθε άλλο παρά απλή υπόθεση είναι και, όπως επισημαίνουν ειδικοί επιστήμονες, θα ήταν καλό να μη γίνει υπό ασφυκτική πίεση χρόνου. Σε κάθε περίπτωση, η ευκαιρία δείχνει ήδη χαμένη για τη Μύκονο και τη Σαντορίνη, στις οποίες το πολεοδομικό σχέδιο βρίσκεται ήδη υπό εκπόνηση. Το γεγονός δημιουργεί ένα τεράστιο ερώτημα για τον τρόπο που θα ληφθούν αποφάσεις για τις τουριστικές «ναυαρχίδες» της χώρας, οι οποίες είναι παραδείγματα πολεοδομικής αναρχίας και υπερεκμετάλλευσης του χώρου.

Ο βασικός μοχλός πίεσης για τις εξελίξεις είναι για ακόμη μια φορά το Συμβούλιο της Επικρατείας. Το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο έχει ήδη από τη δεκαετία του ’90 υποδείξει την ανάγκη να υπολογίζεται η φέρουσα ικανότητα, δηλαδή η αντοχή μιας περιοχής, όταν η πολιτεία αποφασίζει την επέκταση ή τη δημιουργία νέων οικισμών (οι πρώτες αποφάσεις αφορούσαν τις πολεοδομικές μελέτες για το Κρανίδι και την Κάρυστο το 1992 και 1993). Ειδικά δε για τα νησιά και τις Κυκλάδες, η νομολογία του ΣτΕ είναι πιο πλούσια και υποδεικνύει την ανάγκη ο υπολογισμός της φέρουσας ικανότητας να λαμβάνει υπόψη την προστασία όχι μόνο του ευαίσθητου περιβάλλοντός τους, αλλά και του ανθρωπογενούς περιβάλλοντος και του νησιωτικού τοπίου.

Ωστόσο, πριν από ένα έτος η πίεση του ανώτατου διοικητικού δικαστηρίου κλιμακώθηκε. Με νέες αποφάσεις το ΣτΕ σταμάτησε δύο μεγάλες τουριστικές επενδύσεις στη Μύκονο και στην Ιο (οι οποίες δρομολογούνταν ως στρατηγικές επενδύσεις, η πρώτη με ειδικό σχέδιο χωρικής ανάπτυξης – ΕΣΧΑΣΕ και η δεύτερη ως σύνθετο τουριστικό κατάλυμα). Ακύρωσε επίσης το γενικό πολεοδομικό σχέδιο της Πάρου, που προέβλεπε γενναίες επεκτάσεις οικισμών.

Και στις τρεις περιπτώσεις το ΣτΕ αναφέρθηκε με σαφήνεια στην ανάγκη όχι μόνο χωροταξικής οργάνωσης των νησιών, ώστε να μη λαμβάνονται αποφάσεις «α λα καρτ» (κάτι που επέτρεψαν οι πολεοδομικές ρυθμίσεις της προηγούμενης δεκαετίας υπέρ των στρατηγικών επενδύσεων), αλλά και υπολογισμού της φέρουσας ικανότητας των νησιών όχι με γενικό τρόπο αλλά (εδώ βρίσκεται η μεγάλη διαφοροποίηση σε σχέση με το παρελθόν) νομοθετημένο, με σαφή κριτήρια.

Ο νομοθετικός ορισμός

Η πολιτεία δεν μπορούσε να αγνοήσει άλλο το ΣτΕ. Είναι πλέον σαφές ότι το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο θα απορρίπτει στο εξής κάθε μεγάλη τουριστική επένδυση στα νησιά, κάθε πολεοδομικό σχέδιο. Ετσι, σε πρόσφατο νόμο (4964/22, άρθρο 64) το υπουργείο Περιβάλλοντος ήρθε για πρώτη φορά να δώσει έναν πρώτο νομοθετικό ορισμό: «Ως Φέρουσα Ικανότητα ενός χωρικού συστήματος νοούνται τα μέγιστα ανεκτά όρια επιβαρύνσεων ή και μεταβολών των συνθηκών που επικρατούν σε αυτό, πέραν των οποίων παύει να υπάρχει ισορροπία ανάμεσα στο φυσικό περιβάλλον, την οικονομία και την κοινωνία που διαβιοί σε αυτό, με αποτέλεσμα να προκαλούνται υπέρμετρες ή μη αναστρέψιμες φθορές στο φυσικό περιβάλλον και να ασκούνται αρνητικές πιέσεις στο ανθρωπογενές περιβάλλον και στην κοινωνία». Σύμφωνα με τη ρύθμιση, θα ακολουθήσει προεδρικό διάταγμα (άρα κείμενο που θα ελεγχθεί προδικαστικά από το ΣτΕ) με το οποίο θα προσδιοριστεί η μεθοδολογία για την εκτίμηση της φέρουσας ικανότητας και τα όρια που αυτή θα θέτει.

Οι ειδικοί εκτιμούν ότι ο υπολογισμός των αντοχών –περιβαλλοντικών, κοινωνικών και οικονομικών– ενός τόπου μπορεί να προσδιοριστεί με σαφή κριτήρια.

Παράλληλα, το υπουργείο Περιβάλλοντος δημιούργησε μια επιτροπή ειδικών η οποία εξετάζει το θέμα. «Φέρουσα ικανότητα σημαίνει ότι δεν θα φορτώνουμε το γαϊδουράκι μέχρι να πέσει κάτω», λέει στην «Κ» ο υφυπουργός Χωροταξίας και Αστικού Περιβάλλοντος Νίκος Ταγαράς. «Η φέρουσα ικανότητα θα πρέπει να συνεκτιμάται στον σχεδιασμό, ώστε να διατηρηθεί το αγαθό, η πραγματική αξία ενός τόπου. Η ανάπτυξη πρέπει να είναι βιώσιμη. Την περίοδο αυτή η επιτροπή συζητάει τις προδιαγραφές που οι μελετητές των πολεοδομικών σχεδίων θα καλούνται να λάβουν υπόψη. Η διαδικασία παρακολουθείται από την ηγεσία του υπουργείου και εκτιμώ ότι θα ολοκληρωθεί μέσα στο επόμενο έτος».

Ομως, η ανεύρεση ενός αξιόπιστου τρόπου υπολογισμού της φέρουσας ικανότητας ενός τόπου δεν είναι απλή υπόθεση. Ο πολεοδόμος Πάνος Βουλέλλης ασχολείται με τη φέρουσα ικανότητα στο πλαίσιο της διδακτορικής διατριβής του, ήταν μέλος της ομάδας που εκπόνησε μελέτη φέρουσας ικανότητας για λογαριασμό του Δήμου Θήρας και συμμετέχει στην επιτροπή ειδικών του υπουργείου Περιβάλλοντος (ενώ συμμετείχε και στην ομάδα που εκπόνησε άλλη μελέτη ΕΣΧΑΣΕ για τουριστική επένδυση στη Μύκονο, η οποία «πέρασε» από το ΣτΕ). «Το ζήτημα είναι πώς ποσοτικοποιείς τη φέρουσα ικανότητα. Ποιους δείκτες επιλέγεις για να την ορίσεις και τι όριο θέτεις σε αυτούς, ώστε η ανάπτυξη μιας περιοχής να είναι βιώσιμη», εξηγεί.

«Οι δείκτες πρέπει να αφορούν ορισμένες κρίσιμες παραμέτρους, για παράδειγμα την εξέλιξη του πραγματικού πληθυσμού, όχι μόνο αυτού που έχει καταγραφεί ως μόνιμος, τους εποχικούς κατοίκους και τους επισκέπτες. Πρέπει να καλύπτουν τη δόμηση σε κατηγορίες, ανάλογα με τη χρήση, περιλαμβάνοντας όχι μόνο την κάλυψη των κτιρίων αλλά και τη “σφράγιση” του εδάφους στην έκταση γύρω από αυτά. Πρέπει επίσης να καλύπτουν τις κρίσιμες υποδομές, που αφορούν την ενέργεια, το νερό, τη διαχείριση απορριμμάτων και λυμάτων και φυσικά τις κοινωνικές υποδομές».

Αφού η πολιτεία καταλήξει στο ποιοι δείκτες θα εξετάζονται για τη φέρουσα ικανότητα μιας περιοχής, θα πρέπει να ορίσει το ελάχιστο ανεκτό όριο σε αυτές (πέρα από το οποίο θα θεωρείται ότι οι αντοχές του νησιού έχουν ξεπεραστεί). «Πρόκειται για ένα σύνθετο μέγεθος, δεν εκφράζεται απλώς με έναν αριθμό. Πρέπει να συνθέτει διαφορετικούς παράγοντες, ανάλογα με την περιοχή. Για παράδειγμα, η έλλειψη πρασίνου έχει άλλη βαρύτητα σε μια περιοχή που βρίσκεται δίπλα σε μια βιομηχανική ζώνη», καταλήγει ο κ. Βουλέλλης.

Το υπουργείο Περιβάλλοντος έχει συγκεκριμένους πολιτικούς λόγους να θέλει να «κλείσει» όσο το δυνατόν πιο γρήγορα τον τρόπο ορισμού της φέρουσας ικανότητας. Είναι όμως ένα ζήτημα που μπορεί να λυθεί σε τόσο λίγο χρόνο; «Για τον υπολογισμό της φέρουσας ικανότητας υπάρχουν υλικά χαρακτηριστικά (όπως η δόμηση, οι υποδομές) αλλά και άυλα (πολιτιστικές παράμετροι, το τοπίο) που πρέπει επίσης να συνυπολογιστούν», εκτιμά ο Κώστας Σερράος, καθηγητής Αστικού Σχεδιασμού και Πολεοδομίας στη Σχολή Αρχιτεκτόνων του ΕΜΠ. «Κατά τη γνώμη μου, αυτά τα θέματα είναι σύνθετα και απαιτείται επιστημονική έρευνα και διάλογος, δεν λύνονται εν τάχει. Η εκτίμησή μου είναι ότι δεν υπάρχει αρκετός χρόνος για να δομηθεί ένα σύστημα υπολογισμού και διαχείρισης των ορίων αντοχής ενός τόπου έως το 2025, οπότε και ολοκληρώνεται το πρόγραμμα πολεοδομικού σχεδιασμού του υπουργείου. Γιατί ακόμη κι αν οριοθετήσεις μια μεθοδολογία, όταν έρθει η ώρα να την εφαρμόσεις θα χρειαστείς στοιχεία και έρευνα».

Πάντως, η επιμονή του ΣτΕ να τεθεί ένας τρόπος μέτρησης της φέρουσας ικανότητας δεν είναι τυχαία. Από τα πρώτα χρόνια της οικονομικής κρίσης θεσπίστηκε πλήθος «ειδικών» πολεοδομικών μοντέλων που είχαν ως στόχο να παρακάμπτουν τον υφιστάμενο σχεδιασμό για την υλοποίηση όποιας επένδυσης χαρακτηριζόταν ως στρατηγική. Η νομοθεσία εγκρίθηκε με την επίκληση της επείγουσας οικονομικής ανάγκης της περιόδου, διατηρείται ωστόσο και σήμερα, με αποτέλεσμα να συνεχίζεται η διάχυση δραστηριοτήτων στον εξωαστικό χώρο.

Πολεοδομικά σχέδια-εξπρές για Μύκονο και Σαντορίνη

Η υπόθεση θα μπορούσε να είναι και κωμική, αν δεν αφορούσε τις τουριστικές «ναυαρχίδες» της χώρας. Μόλις έξι μήνες, εκ των οποίων έχουν παρέλθει οι δύο, έχουν στη διάθεσή τους οι μελετητές για να καταθέσουν στο υπουργείο Περιβάλλοντος ένα ολοκληρωμένο πολεοδομικό σχέδιο για τη Μύκονο και τη Σαντορίνη. Περαιτέρω, οι μελετητές καλούνται να προτείνουν την αντιμετώπιση των σοβαρών πολεοδομικών και περιβαλλοντικών προβλημάτων των δύο νησιών… χωρίς να έχουν κατευθύνσεις από το κράτος. Και αυτό γιατί όλα τα «ανώτερα» επίπεδα του χωροταξικού σχεδιασμού έχουν είτε ακυρωθεί είτε βρίσκονται υπό αναθεώρηση.

Η Μύκονος και η Σαντορίνη είναι δύο από τις τέσσερις περιοχές που η πολιτεία αποφάσισε ότι θα αποκτήσουν πολεοδομικό σχεδιασμό μέσα από ένα νέο, πιο συνοπτικό μοντέλο, τα ειδικά πολεοδομικά σχέδια. Τα δύο σχέδια ανέλαβε το ίδιο γραφείο, «Σαμαράς και Συνεργάτες ΕΠΕ». «Ο χρόνος για τα ειδικά πολεοδομικά σχέδια (ΕΠΣ) είναι 14 μήνες, έναντι 2,5 ετών των τοπικών πολεοδομικών σχεδίων», εξηγεί ο πρόεδρος και διευθύνων σύμβουλος της εταιρείας, Δημήτρης Σαμαράς. «Ο “καθαρός” χρόνος για τους μελετητές είναι 6 μήνες, μέσα στους οποίους καλούμαστε να κάνουμε διάγνωση της υφιστάμενης κατάστασης, να εκτιμήσουμε τη φέρουσα ικανότητα και να παραδώσουμε στο υπουργείο Περιβάλλοντος την πρόταση χωροταξικής οργάνωσης των δύο νησιών». Ακολουθούν η διαβούλευση της μελέτης, η επεξεργασία της από το ΥΠΕΝ και η υποβολή του τελικού σχεδίου στο ΣτΕ.

Υπάρχει ωστόσο ένα σοβαρό ζήτημα. Ποιος θα αποφασίσει σε ποια κατεύθυνση πρέπει να κινηθεί η ανάπτυξη των δύο νησιών; Ποιος θα κρίνει αν, λ.χ., πρέπει να απαγορευτεί εντελώς η εκτός σχεδίου δόμηση στα δύο νησιά ή να μη δοθεί περιθώριο για την ανέγερση νέων τουριστικών μονάδων; Το χωροταξικό του τουρισμού έχει ακυρωθεί (βρίσκεται νέο υπό εκπόνηση), το περιφερειακό χωροταξικό του Νοτίου Αιγαίου βρίσκεται υπό αναθεώρηση και από ό,τι φαίνεται δεν θα υπογραφεί άμεσα. «Θα πρέπει να δώσει η κυβέρνηση μια πολιτική κατεύθυνση, “πού θέλουμε να πάμε” στα δύο νησιά. Η ευθύνη είναι μεγάλη, γιατί αυτά τα νησιά θα αποτελέσουν φάρο για τα υπόλοιπα», εκτιμά ο κ. Σαμαράς. «Πάντως το πολεοδομικό σχέδιο δεν θα έρθει απλά να τακτοποιήσει τις εκκρεμότητες, δεν είναι αυτό το ζητούμενο. Κατά την άποψή μου, το τελικό πλαίσιο θα πρέπει να είναι πιο περιοριστικό από το υφιστάμενο ειδάλλως δεν πρόκειται να γίνει δεκτό από το Συμβούλιο της Επικρατείας».

«Το περιφερειακό χωροταξικό του Νοτίου Αιγαίου δεν έχει υπογραφεί ακόμη, γιατί μας απασχολεί το θέμα των ΑΠΕ. Συζητούμε οριζόντια μέτρα για τον περιορισμό τους στις Κυκλάδες, όπως να μη δίνονται νέες άδειες, αλλά και να μην υλοποιηθούν όσες από τις υφιστάμενες δεν βρίσκονται σε προχωρημένο στάδιο», λέει ο υφυπουργός Χωροταξίας, Νίκος Ταγαράς. «Αυτή τη στιγμή “τρέχουν” παράλληλα τα χωροταξικά πλαίσια, το πρόγραμμα εκπόνησης πολεοδομικών σχεδίων, το κτηματολόγιο και οι δασικοί χάρτες, οι ειδικές περιβαλλοντικές μελέτες. Πώς συντονίζονται όλα αυτά; Κατ’ αρχάς οι μελετητές των διαφορετικών πλαισίων βρίσκονται σε επικοινωνία μεταξύ τους. Επιπλέον το υπουργείο Περιβάλλοντος έχει έτοιμο εσωτερικό μηχανισμό, ώστε να τα παρακολουθούμε και να τα συντονίζουμε. Παράλληλα, θα ετοιμάσουμε και ένα μηχανισμό εξωτερικής υποστήριξης γιατί είναι τεράστιος ο όγκος και ελάχιστος ο χρόνος».

Οσον αφορά τα δύο νησιά, ο κ. Ταγαράς υποστηρίζει ότι θα καταβληθεί κάθε προσπάθεια. «Σίγουρα ο χρόνος είναι λίγος. Υπάρχουν όμως πλαίσια, αρχές και θα υπάρξει διαβούλευση. Βεβαίως, ο σχεδιασμός δεν μπορεί να ικανοποιήσει όλα τα αιτήματα των τοπικών κοινωνιών, θα πρέπει να προστατευθεί η αξία του κάθε τόπου για τις επόμενες γενιές».

Οι Δήμοι Μυκόνου και Θήρας συνεβλήθησαν με το Σπουδαστήριο Πολεοδομικών Ερευνών του ΕΜΠ για την επιστημονική τους υποστήριξη. «Δύο νησιά που έχουν φυσική ομορφιά και έντονη τουριστική ανάπτυξη μπαίνουν σε διαδικασία σχεδιασμού του χώρου και αυτό είναι πολύ θετικό», τονίζει ο διευθυντής του Σπουδαστηρίου, καθηγητής στο ΕΜΠ Κώστας Σερράος. «Ομως φτάνουμε στο άλλο άκρο: από πολεοδομικά σχέδια που χρειάστηκαν 15 χρόνια για να εγκριθούν, δίνουμε προθεσμίες 6 μηνών. Μόλις το όποιο σχέδιο βγει σε διαβούλευση, θα υπάρξουν αντιδράσεις. Υπάρχουν δύο κατηγορίες πολιτών στα νησιά: όσοι δεν έχουν μεγάλα συμφέροντα και υποστηρίζουν την προστασία του τοπίου και ζητούν αυστηρότερους περιορισμούς. Και όσοι έχουν μεγάλα συμφέροντα επί της γης και βλέπουν τον πολεοδομικό σχεδιασμό ως κάτι που θα άρει τις δεσμεύσεις που υπάρχουν σήμερα».