Το δάσος με τους νόμους-ζόμπι

Η διαπίστωση του Ροΐδη ότι στην Ελλάδα χρειαζόμαστε μόνο ένα νόμο, εκείνον που θα προβλέπει την εφαρμογή των υπολοίπων, έχει περάσει πια σαν παροιμία στον καθημερινό λόγο. Η διαχρονική παθογένεια του πολιτικού μας συστήματος να ψηφίζονται νόμοι για να ψηφίζονται και να μην εφαρμόζονται ποτέ, ή να εφαρμόζονται πλημμελώς, είναι μία από τις αιτίες της κακοδαιμονίας της διοίκησης και της διαδεδομένης ανομίας που έχει πια για τα καλά εμπεδωθεί από το κοινωνικό σώμα.

Οι νόμοι που δεν εφαρμόζονται είναι χιλιάδες. Η ψήφισή τους, που εντάσσεται στη λογική «ας γίνει ένας νόμος και βλέπουμε», έχει οδηγήσει σε εμβαλωματικές λύσεις. Τα παραδείγματα είναι, δυστυχώς, δεκάδες.

Ο νόμος, για παράδειγμα, για την κοινωφελή εργασία κρατουμένων –δηλαδή να προσφέρουν τις υπηρεσίες τους για κοινωφελείς σκοπούς αντί να είναι στη φυλακή, όταν έχουν καταδίκες για όχι βαριά αδικήματα– έχει ψηφιστεί από τις αρχές της δεκαετίας του 1990. Ωστόσο, δεν έχει εφαρμοστεί μέχρι σήμερα παρά ελάχιστες φορές, ίσως μετρημένες στα δάχτυλα του ενός χεριού, ενώ από τότε έως σήμερα, για να εφαρμοστεί επιτέλους, έχει υποστεί αρκετές τροποποιήσεις μέσα στα τριάντα χρόνια που έχουν περάσει, όμως ούτε αυτές στάθηκαν ικανές για να ενεργοποιηθεί. Πρόσφατα, ο νυν υπουργός Δικαιοσύνης Κωνσταντίνος Τσιάρας εξήγγειλε νέα αλλαγή και εφαρμογή του νόμου, καθώς ο θεσμός ισχύει ανεφάρμοστος πάνω από τριάντα χρόνια.

Αλλά και η δικαστική αστυνομία, για να μείνουμε στην αρμοδιότητα του υπουργείου Δικαιοσύνης, είναι επίσης θεσμοθετημένη στα χαρτιά, επίσης από τη δεκαετία του 1990.

Το πιο χαρακτηριστικό παράδειγμα μη εφαρμογής είναι η πολεοδομική νομοθεσία.

Εως σήμερα δεν έχει ενεργοποιηθεί, ούτε έχει λάβει σάρκα και οστά ο σχετικός νόμος. Από τότε έως σήμερα έχουν γίνει αλλεπάλληλες υπουργικές εξαγγελίες για την εφαρμογή του θεσμού, σημαντικού για τη λειτουργία της Δικαιοσύνης, χωρίς αποτέλεσμα, ενώ επί των ημερών του σημερινού υπουργού το θέμα προχώρησε λιγάκι, χωρίς ακόμη να λειτουργήσει η δικαστική αστυνομία.

Το Σύνταγμα

Δεν είναι μόνο οι χιλιάδες διατάξεις νόμων που είναι στα χαρτιά, αλλά και βασικά άρθρα του Συντάγματος. Αρθρα που προστατεύουν σημαντικές πτυχές ουσιωδών δικαιωμάτων που άπτονται της προστασίας του περιβάλλοντος ή εγγυώνται την ισονομία και την εμπέδωση μιας δημόσιας διοίκησης με όρους σύγχρονους και όχι πελατειακούς. Το άρθρο του Συντάγματος (24) που προστατεύει το περιβάλλον και οι δεκάδες νόμοι που έχουν εκδοθεί για να το υπηρετήσουν συνιστούν μια ενότητα μοναδικής παρανομίας. Ελάχιστες και κατ’ επιλογήν διατάξεις του συνόλου της λεγόμενης πολεοδομικής νομοθεσίας έχουν τύχει εφαρμογής στη χώρα μας, ενώ η εκτεταμένη παραβίαση των νόμων που ισχύουν συνθέτει την εικόνα όλων των ελληνικών πόλεων, την οικιστική τρέλα των μικρών οικισμών και την ασυδοσία της οικιστικής ανάπτυξης, που δυστυχώς συνεχίζεται χωρίς τέλος. Η πολεοδομική νομοθεσία είναι ένα ακραίο και πραγματικό παράδειγμα ανεφάρμοστης νομοθεσίας. Το ίδιο όμως συμβαίνει και με άλλες βασικές συνταγματικές διατάξεις. Η συνταγματική διάταξη 103 (εντάχθηκε στο Σύνταγμα για να μην παραβιάζεται) για την απαγόρευση της μετατροπής των συμβάσεων ορισμένου χρόνου σε αορίστου έχει υποστεί όχι μόνον παραβιάσεις, αλλά «κανιβαλισμούς». Χιλιάδες συμβασιούχοι του Δημοσίου μονιμοποιήθηκαν, ειδικά προ κρίσης, κατά σαφή παράβαση της σχετικής συνταγματικής ρύθμισης, προς δόξαν εκείνων που διακηρύσσουν τη συνταγματική νομιμότητα και την πιστή εφαρμογή των νόμων.

Ως προς τους κανόνες που ρυθμίζουν την οργάνωση της δημόσιας διοίκησης, η εικόνα δεν είναι καλύτερη. Οι διατάξεις που επιβάλλουν τη συγκρότηση ειδικών επιτροπών ελέγχου του συνόλου των δράσεων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, θεσμού με μεγάλη πρακτική και ουσιαστική σημασία, έχουν ψηφιστεί από τότε που εφαρμόστηκε η μεταρρύθμιση του «Καλλικράτη». Εχουν περάσει πάνω από 12 χρόνια και ούτε κουβέντα δεν έχει γίνει για τον έλεγχο των ΟΤΑ, χώρου όπου οι παρασπονδίες πάσης φύσεως αποτελούν μία από τις βαρύτερες παθογένειες θεσμικής βλάβης αλλά και σπατάλης.

27 νόμοι μόνο για τις Σχολές Χορού

Το ανεφάρμοστο των νόμων αποτελεί παράπλευρη συνέπεια της ακατάσχετης πολυνομίας. Τα στατιστικά δεδομένα που αναδείχθηκαν και σε παλιότερη έρευνα της διαΝΕΟσις δεν αφήνουν περιθώρια εφησυχασμού. Από τη μεταπολίτευση και μέχρι σήμερα έχουν ψηφιστεί 5.000 νόμοι! Κάθε τρεις ημέρες και ένας! Δεν περιλαμβάνονται σε αυτούς τους αριθμούς οι υπουργικές αποφάσεις, που εκδίδονται σωρηδόν. Για να γίνει πλήρως κατανοητό πως η νομοθετική παραγωγή είναι δυσανάλογα μεγάλη από την πραγματικότητα επίλυσης των προβλημάτων, είναι ενδεικτικό το γεγονός ότι μόνον για τις Σχολές Χορού έχουν ψηφιστεί 27 νόμοι, ενώ κάθε χρόνο –κατά μέσον όρο– από τη μεταπολίτευση και μετά ψηφίζονται δύο νομοσχέδια φορολογικού αντικειμένου. Η κυβέρνηση έχει καταβάλει κάποιες προσπάθειες ανάσχεσης της νομοθετικής πλημμυρίδας, με ορισμένα αποτελέσματα, ελάχιστες όμως για την εφαρμογή των νόμων που ισχύουν και είναι στα χαρτιά. Αλλά, όπως επισημαίνουν ειδικοί, για να υπάρξει εφαρμογή των νόμων που ψηφίζονται, είναι απαραίτητο να αλλάξουν πολλά και στην πολιτική πρακτική και στη λειτουργία της δημόσιας διοίκησης, αλλά και στην κοινωνία.

Η «κακοποίηση» του κανόνα δικαίου

Του Μιχάλη Πικραμένου 

Στη σύγχρονη πολιτεία η νομοθεσία ρυθμίζει τις πτυχές της κοινωνικής συμβίωσης και τον τρόπο άσκησης της κρατικής εξουσίας. Ο πολλαπλασιασμός των κανόνων δικαίου έχει διπλή όψη: Αφενός αρθρώνεται εκτεταμένο σύστημα κανόνων το οποίο καθορίζει δικαιώματα και υποχρεώσεις για τα πρόσωπα που βρίσκονται στην επικράτεια καθώς και τα όρια επέμβασης του κράτους. Αφετέρου η μεγάλη νομοθετική παραγωγή, στον βαθμό που οφείλεται στις συνεχείς μεταβολές, δημιουργεί ανασφάλεια δικαίου.

Η τήρηση των αρχών της καλής νομοθέτησης, όπως της αναλογικότητας, της αναγκαιότητας και της αποτελεσματικότητας, αποτελεί πρωτίστως πολιτικό ζήτημα. Σχετίζεται δηλαδή με το επίπεδο λειτουργίας του πολιτικού συστήματος και ιδίως με τη μορφή του κομματικού ανταγωνισμού, τον τρόπο με τον οποίο η κοινωνία αντιλαμβάνεται την επίλυση των δημοσίων προβλημάτων και εν γένει με το ήθος και ύφος της εξουσίας υπό τις συνθήκες που έχουν διαμορφωθεί ιστορικά.

Στη νομοθετική παραγωγή έχουν σωρευθεί παθογένειες που δεν αντιμετωπίζονται με νόμο για την καλή νομοθέτηση, δηλαδή με ένα νόμο για τους νόμους, αλλά με την αλλαγή παραδείγματος από τα πολιτικά κόμματα, τους βουλευτές, τις κυβερνήσεις και εν γένει τα πρόσωπα που ασκούν εξουσία σε ανώτατο επίπεδο. Η πρακτική δεκαετιών έχει αποδείξει ότι ο κανόνας δικαίου συχνά «κακοποιείται» με δύο τρόπους: είτε εργαλειοποιείται είτε ματαιώνεται η εφαρμογή του. Εργαλειοποίηση σημαίνει ότι θεσπίζονται «φωτογραφικές» ρυθμίσεις προς όφελος συγκεκριμένων προσώπων, ομάδων, επαγγελματικών ή επιχειρηματικών, πολλές φορές με τροπολογίες. Ετσι, ο κανόνας δικαίου, παρότι έκφραση της γενικής θέλησης από το κατεξοχήν νομιμοποιημένο όργανο του κράτους που είναι το Κοινοβούλιο, μετατρέπεται σε εργαλείο για την ικανοποίηση επιμέρους συμφερόντων. Ματαίωση εφαρμογής του κανόνα (με συντρέχουσα ευθύνη τις περισσότερες φορές κράτους και κοινωνίας) συναντάται συνήθως στις περιπτώσεις που επιβάλλονται υποχρεώσεις, η μη τήρηση των οποίων οδηγεί σε κυρώσεις. Με τη μέθοδο της ματαίωσης ο κανόνας εξανεμίζεται και οι κυρώσεις μετατρέπονται σε γράμμα κενό.

Ειδικό πρόβλημα αποτελεί η μη τήρηση βασικής αρχής της καλής νομοθέτησης η οποία συνίσταται στην αξιολόγηση, μετά την πάροδο ικανού χρόνου, των αποτελεσμάτων εφαρμογής των ρυθμίσεων. Ετσι, οι νομοθετικές μεταβολές γίνονται συχνά χωρίς τεκμηρίωση της αναγκαιότητάς τους.

Η εργαλειοποίηση, η ματαίωση εφαρμογής των κανόνων δικαίου και οι διαρκείς αλλαγές των ρυθμίσεων συνιστούν τις βαθύτερες παθογένειες της νομοθέτησης, οι οποίες συνάπτονται με τον τρόπο λειτουργίας του πολιτικού συστήματος και με την κυρίαρχη αντίληψη στην κοινωνία ότι η πολιτική ταυτίζεται με την ικανοποίηση ατομικών συμφερόντων, στοιχεία τα οποία τελούν σε διαρκή αλληλοτροφοδότηση και υποβαθμίζουν την ποιότητα της δημοκρατίας.

* Ο κ. ​​​​​​Μιχάλης Πικραμένος είναι αντιπρόεδρος του Συμβουλίου της Επικρατείας και καθηγητής της Νομικής Σχολής ΑΠΘ.

Αλλαγή παραδείγματος στη νομοθέτηση

Του Στυλιανού – Ιωάννη Γ. Κουτνατζή

Συχνά γίνεται λόγος για την πολυνομία και την κακονομία ως διαχρονικές παθογένειες που υπονομεύουν τη δημοκρατία, το κράτος δικαίου και δυσχεραίνουν την οικονομική ανάπτυξη. Με τον νόμο για το επιτελικό κράτος υιοθετήθηκε ένα υβριδικό μοντέλο νομοπαρασκευής, που συνθέτει στοιχεία των αγγλοσαξονικών και των ηπειρωτικών ευρωπαϊκών εννόμων τάξεων. Εντός της Προεδρίας της Κυβέρνησης η Γενική Γραμματεία Νομικών και Κοινοβουλευτικών Θεμάτων είναι ο θεματοφύλακας της καλής νομοθέτησης, ενώ η Επιτροπή Αξιολόγησης της Ποιότητας της Νομοπαρασκευαστικής Διαδικασίας, με τη συμμετοχή όχι μόνο νομικών, αλλά και οικονομολόγων, και η Κεντρική Επιτροπή Κωδικοποίησης συνιστούν περαιτέρω δικλίδες εξωτερικού ελέγχου της ποιότητας της νομοθέτησης.

Διαβάζοντας τη σημερινή νομοθεσία μπορεί να διαπιστώσει κανείς σημαντική ποιοτική βελτίωση σε σχέση με την πρακτική προηγούμενων δεκαετιών. Με μια σειρά από παρεμβάσεις, όπως την προσθήκη επεξηγηματικών προοιμίων στα τροποποιούμενα άρθρα, τους ουσιαστικούς τίτλους των άρθρων, την πρόταξη ενός πίνακα περιεχομένων, τη συγκέντρωση σε διακριτά άρθρα των εξουσιοδοτικών διατάξεων, τα νομοθετικά κείμενα έχουν καταστεί πιο προσιτά στους αποδέκτες τους και αποτελεσματικά ως προς τους επιδιωκόμενους σκοπούς. Στη βελτίωση της νομοθεσίας έχει συμβάλει όμως ουσιαστικά και η τήρηση των κοινοβουλευτικών διαδικασιών. Στα 364 ψηφισμένα νομοσχέδια από τον Ιούλιο 2019 έως σήμερα, εξαιρετικές κοινοβουλευτικές διαδικασίες, όπως οι διαδικασίες επείγοντος και κατεπείγοντος, εφαρμόζονται σε γνησίως εξαιρετικές και διαρκώς μειούμενες περιπτώσεις. Από τον Ιούλιο 2019 μέχρι σήμερα έχουν ψηφισθεί τρία επείγοντα νομοσχέδια, εκ των οποίων ένα το 2021 και κανένα μέχρι στιγμής το 2022, έναντι 7,11 ετησίως κατά την περίοδο 2015-2019. Επίσης οκτώ κατεπείγοντα νομοσχέδια, εκ των οποίων ένα το 2021 και κανένα μέχρι στιγμής το 2022, έναντι 4,22 ετησίως κατά την περίοδο 2015-2019. Ο αριθμός των υπουργικών τροπολογιών έχει μειωθεί σημαντικά. Επίσης έχει σταματήσει η συνήθης κακή πρακτική των τελευταίων δεκαετιών των «τροπολογιών της τελευταίας στιγμής», που υποβάλλονταν ώρες ή ακόμη και λεπτά πριν από την ολοκλήρωση της συζήτησης στην Ολομέλεια της Βουλής. Μία μόλις τροπολογία έχει κατατεθεί κατά τη διάρκεια συζήτησης του νομοσχεδίου στην Ολομέλεια τον τελευταίο ενάμιση χρόνο. Ταυτόχρονα, στα δύο χρόνια λειτουργίας της σημερινής Κεντρικής Επιτροπής Κωδικοποίησης έχουν ολοκληρωθεί δέκα κωδικοποιητικά κείμενα, όσα στα δεκαεπτά προηγούμενα χρόνια λειτουργίας αντίστοιχων επιτροπών.

Η πρόοδος που έχει ήδη συντελεσθεί δεν σημαίνει ασφαλώς ότι οι παθογένειες της πολυνομίας και της κακονομίας έχουν οριστικά αντιμετωπισθεί. Εχουν τεθεί όμως οι βάσεις για μια αλλαγή παραδείγματος, χάρη στην οποία η Ελλάδα μπορεί να διαδραματίσει καθοριστικό ρόλο στην ευρωπαϊκή και διεθνή συζήτηση για την ποιότητα της νομοθέτησης.

​​​​* Ο κ. Στυλιανός – Ιωάννης Γ. Κουτνατζής είναι γενικός γραμματέας της κυβέρνησης.